Crisis antes de la Misión Kemmerer - Misión Kemmerer y finalidad
Después de la terrible crisis comercial y financiera de 1920-21, que obligó a renunciar al Presidente Marco Fidel Suárez, se llegó al convencimiento de que la causa de esa, y de las anteriores crisis colombianas desde 1886, residía en la carencia de un sistema administrativo y financiero. El Congreso resolvió, por una Ley de 1922, crear el Banco de la República y facultar al gobierno para traer una Misión de técnicos extranjeros que se le midiera al milagro de estructurar nuestra organización administrativa mediante el destierro perpetuo del satánico papel moneda, considerado el culpable principal de nuestras desgracias económicas.
Aunque, en su momento, el Presidente Marco Fidel Suárez cargó con la responsabilidad de la crisis de 1921, y no resistió el embate implacable de las presiones que exigían su renuncia --motivada por la crisis y no por el hecho inocuo de haber garantizado un préstamo con sus sueldos, según creen todavía muchos ingenuos-- es justo señalar que el presidente paria, como él mismo se califica, no tuvo la menor culpa en ese episodio, que encuadra en la curiosa categoría de crisis de prosperidad. Nicanor Restrepo sintetizó las razones que precipitaron la retorcida económica de 1921:
"a) Una guerra de casi cinco años que conmovió al globo entero y trajo ruinas, desigualdades y sorpresas nunca vistas" [la Primera Guerra Mundial, 1914-1918]
"b) Una alza de precios sin precedentes, seguida de una baja fatal".
"c) Una prosperidad súbita, como nos vino en 1919 y principios del 20. Llegó el oro de Estados Unidos por millones, se amonedó el del país, trabajando día y noche la casa de moneda. Sobraba el dinero y se invertía en negocios que dejaban siempre margen, sin reparar en precios, lo que hizo más grande el desequilibrio de ellos".
"d) Halagados con esta repentina prosperidad, el país todo se lanzó en especulaciones desatentadas. Surgieron compañías de aeroplanos; hoteles gigantes; alza de la propiedad raíz sin justificación; y, síntesis de todo, un abuso del crédito, en que no sabe uno que admirar más, si la audacia de los que contrajimos compromisos o la confianza de los que concedieron esos créditos ".
"e) El gran pedido, la mala administración en la Aduana, y otras causas, produjeron la demora de la carga en la Costa, por meses y hasta por años; no venía la mercancía; se cumplían los cortos plazos que da el exterior; llegaban los artículos cuando ya se tenía noticia de que valían la mitad o menos en los países de origen, y entonces hubo que dar a menosprecio y perder en proporciones enormes.
"f) Bajó el café, de cinco pesos o más en que se pagó en algunas poblaciones, a ochenta centavos la arroba. Faltó este valor de exportación; hubo que devolver el oro que habíamos traído y todo el que producíamos y quedó el país exhausto, sin dinero y sin créditos.
"g) Finalmente...coincidió nuestra crisis con la del mundo entero y los créditos se cerraron para casi todos"
La Misión Kemmerer
Ocho más tarde, en cumplimiento de lo ordenado por el Congreso de 1922, el gobierno de Pedro Nel Ospina nombró Ministro Plenipotenciario de Colombia en Washington a Enrique Olaya Herrera, con el encargo de contratar una misión de técnicos financieros que iniciara sus trabajos, de ser posible, a principios de 1923. Olaya Herrera, que conocía al dedillo el ambiente financiero de los Estados Unidos, estableció contacto con el profesor Edwin Walker Kemmerer, le propuso encabezar la misión e integrarla a su criterio con otros cuatro profesores. Kemmerer sugirió a los expertos H. M. Jefferson, Fred Rogers Fairchaild, Thomas Russell Lill y Frederick Bliss Luquiens, aceptados sin reparos por Olaya Herrera. Este quinteto de técnicos norteamericanos en finanzas y administración pública conformó la misión financiera conocida como Misión Kemmerer, por ser Kemmerer su jefe (véase recuadro).
El carácter de la Misión
Pocos días antes de partir para Colombia la Misión de técnicos financieros, su jefe, el profesor Kemmerer, le escribió al Ministro Colombiano en Washington una carta para precisar el carácter del equipo que comandaba:
"Según entiendo --dice el profesor Kemmerer al doctor Olaya Herrera-- la Misión debe tener un carácter únicamente consultivo, y carece en absoluto de poder para comprometer al gobierno en la decisión de asunto alguno. Nuestra responsabilidad terminará, a mi modo de ver, al dar al gobierno el mejor consejo que nos sea posible sobre todos aquellos asuntos que él someta a nuestra consideración. Supongo que para poder formarnos un criterio acertado, antes de aconsejar cosa alguna, la Misión estará en libertad de consultar y tomar opiniones entre personas de todas clases y distintos pareceres, sin tener en cuenta la naturaleza de sus negocios, sus nacionalidades o sus filiaciones políticas. Y en tanto que estaremos dispuestos a escuchar todas las indicaciones que se nos hagan, de cualquier fuente que ellas vengan, entiendo que tendremos libertad absoluta de hacer al gobierno las indicaciones que creamos más convenientes para Colombia, en vista de la información que podamos obtener. Colombia, desde luego, quedará en completa libertad de aceptar o rechazar nuestras indicaciones, parcial o totalmente".
Sin embargo, la Comisión refundió su carácter consultivo en un carácter legislativo. Esta mutación proporcionó una de las armas favoritas a quienes en Colombia se oponían a la Misión financiera por creerla innecesaria e incluso peligrosa.
A favor y en contra
Aparte de la renuncia del Presidente Suárez en 1921, ningún otro acontecimiento despertó en el país tantas expectativas como la llegada de los técnicos de la Misión financiera norteamericana. En su edición del 9 de febrero The New York Times opinó que "Kemmerer es la persona que mayores conocimientos financieros posee hoy en día en los Estados Unidos y ha sido una verdadera adquisición para Colombia conseguir los servicios de este notable técnico". La misión partió de Nueva York el 14 de febrero y llegó a Bogotá el 10 de marzo de 1923. En el ínterin de su viaje entre Nueva York y la capital de Colombia, se expresaron los partidarios y los enemigos de la Misión Kemmerer, los que esperaban de ella el milagro de enderezar la economía del país, y los que le negaban cualquier posibilidad de obrar ese milagro. En los editoriales de la prensa, orientada entonces por los jóvenes, brillantes pensadores de la generación del centenario, encontramos el reflejo preciso de lo que se debatía en el país acerca de la Misión financiera.
Eduardo Santos, en El Tiempo, utiliza su prudencia característica y dice con sabiduría que está bien el optimismo despertado por los técnicos americanos, pero sin caer en la creencia exagerada de que la Misión financiera es la panacea que va a curar nuestros centenarios males económicos. "Ah, la misión financiera. El país ha fincado en ella muchas ilusiones, con razón aguarda grandes resultados de su actividad... Sin embargo, es de suponerse que la misión, más que altos principios de finanzas, nos aconseje sanos métodos de administración... Las dolencias económicas y fiscales del país, en grandísima parte, no provienen de falta de ciencia, sino de malos hábitos, de falta de energía para combatir vicios que nadie defiende a la luz pública, pero que se imponen en la sombra. La Misión financiera tropezará con ellos desde un principio, en la base misma de los trabajos que debe acometer, y veremos si puede desalojar lo que ha resistido a los clamores nacionales de medio siglo".
Luis del Corral, en Gil Blas, comparte las apreciaciones anteriores de su colega, si bien le estrecha el margen al optimismo. "Ignoramos cual haya de ser la obra benéfica que la Misión cumpla aquí. Para nosotros tenemos que está condenada a un ineluctable fracaso. En realidad no viene ella a resolver cuestiones puramente técnicas, aunque así lo entienda, sino cuestiones morales, que son las que nos afectan. Trazará, sin duda alguna, un vasto, simétrico, sólido y hasta hermoso programa de reformas. Estimulará, también lo esperamos, la afición por los estudios económicos, quizá su único beneficio. Pero a la hora en que vaya a implantar sus ideas, el mismo suelo se alzará para oponérsele. En torno a la desorganización del sistema fiscal del país medran millares de influyentes compatriotas. El contrabando y el peculado burocrático están tan íntimamente ligados a nuestras entrañas, que quien pretenda arrancarlos parecerá que nos las arranca. Depurar la administración equivale a invertir el orden social que diríase sólo se conserva en beneficio de los traficantes con los caudales del erario, y esto es un sueño tanto más generoso cuanto más irrealizable”.
Luis cano, en El Espectador, se muestra más entusiasta que analítico y confía en los poderes milagrosos de la Misión financiera. "La obra que están llamados a acometer y llevar hasta el final el doctor Kemmerer y sus distinguidos compañeros, tiene una significación imposible de pasar por alto. Era necesidad inaplazable el procurar poner orden y método en las finanzas nacionales para corregir la desorganización consuetudinaria que ha presidido esa rama de la administración pública que, salvo excepcionales y cortos paréntesis, ha ido de mal en peor desde la iniciación de la República".
Y Miguel Arroyo Díez, en El Nuevo Tiempo, reitera lo expuesto por Santos y Del Corral: "Dentro de pocos días arribará a nuestras costas la Misión financiera americana, contratada por el gobierno con el objeto de que estudie los sistemas de hacienda del país e indique las reformas necesarias y convenientes. De cuantas medidas se han tomado en los últimos años en orden al mejoramiento de la Administración pública, pocas más bien meditadas y de más seguro provecho que ésta de transfundirle savias de vida nueva a las normas del gobierno. Empero, los resultados no serán satisfactorios si de parte nuestra no se ponen los medios para allanar la tarea encomendada a los Expertos".
La vieja guardia, comandada por los expresidentes Carlos E Restrepo y Jorge Holguín; por los exministros Tomás O Eastman y Simón Araújo, y por el escritor Antonio José Restrepo, se declaró en contra de la misión financiera, a la que consideró poco menos que atentatoria de la soberanía nacional y heraldo de los designios conquistadores del imperialismo norteamericano.
Por su parte el gobierno de Pedro Nel Ospina no escatimó esfuerzos para brindarle a la Misión financiera el apoyo requerido, y para asistirla nombró a un grupo de asesores colombianos encabezados por el grande hacendista Esteban Jaramillo. La verdad es que Esteban Jaramillo tuvo un papel axial en el éxito de la Misión Kemmerer, y que él solo hubiera podido hacer lo mismo que hizo el quinteto financiero norteamericano; pero como ningún profeta lo es en su tierra, y Esteban Jaramillo era colombiano, no les merecía a sus compatriotas la credibilidad, ni el prestigio que se les otorgaba a los técnicos extranjeros.
La protesta de los Bancos
El profesor Kemmerer y sus muchachos trabajaron sin prisa y sin descanso desde el 15 de marzo hasta el 15 de agosto de 1923. Sus recomendaciones se convirtieron en leyes de la República y dieron origen a diferentes organismos a través de los cuales se inició la reestructuración administrativa nacional. El más controvertido y el que suscitó mayores protestas, entre ellas una muy encendida de un grupo de bancos, fue el proyecto de ley sobre Establecimientos Bancarios, que propició la creación de la Superintendencia Bancaria, ya propuesta durante el gobierno de José Manuel Marroquín, en 1901, cuando el país ardía en la más cruenta de sus guerras civiles, y desechada entonces "por innecesaria".
Los bancos consideraron ofensiva para su honorabilidad la sustentación del proyecto de Establecimientos Bancarios, según la cual debía establecerse la Superintendencia Bancaria como una garantía de buen manejo en los dineros que el público les confiaba a los bancos . Estos adujeron que, en más de cincuenta años, y en medio de los peores conflictos sociales, económicos, políticos y militares ocurridos en ese período, jamás se había presentado por parte de la clientela la menor queja respecto al manejo de los depósitos confiados al cuidado de la banca. Los gerentes de los bancos Central, G. González Lince; Hipotecario de Colombia, Jaime Holguín; López, Eduardo López Pumarejo, y el subgerente del Bogotá, Vicente A. Vargas, enviaron un memorial al Congreso para sentar su protesta vehemente por la forma y el fondo del proyecto sobre Establecimientos Bancarios.
No les faltaba razón a los bancos para sentirse incómodos con el proyecto sobre Establecimientos Bancarios. Instituía un encaje del 60% sobre los depósitos disponibles, y del 30% sobre los depósitos a término, y la autorización casi obligatoria de suscribirse como accionistas del Banco de la República, por el 15% de su capital, para poder gozar de las ventajas del redescuento. A los bancos que no suscribieran acciones en el Emisor, se les duplicaría el encaje.
La filosofía de la Misión, que aspiraba a establecer una moneda sana, la antítesis del papel moneda, se basaba en el control del crédito como la disciplina indicada para educar la inflación y garantizar la estabilidad de la moneda, y en consecuencia, su protección contra la pérdida de poder adquisitivo. Muy buena la teoría, pero la experiencia ha demostrado que, en la práctica, la inflación se ríe de la disciplina monetaria.
Qué hizo la Misión
El trabajo de la misión Kemmerer se concretó en los siguientes proyectos, convertidos en leyes por el Congreso de la República:
1. Ley del Banco de la República, por la cual se organizó el Banco Emisor.
2. Ley sobre Establecimientos Bancarios, por la cual se creó la Superintendencia Bancaria.
3. Ley de Timbre, que reorganizó el funcionamiento de las Aduanas y estableció la Recaudación de Rentas Nacionales.
4. Ley de impuesto sobre la renta, que organizó el recaudo tributario.
5. Ley de Contraloría, que transformó la antigua Corte de Cuentas en la Contraloría General de la República
6. Ley sobre fuerza restrictiva del presupuesto, que limitó las facultades del Parlamento para ordenar el gasto público y dejó esta iniciativa en manos del Poder Ejecutivo
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